Entre paralysie au Conseil de sécurité et changement des équilibres entre les différentes puissances, la guerre en Israël révèle la crise des Nations unies.
C’est la deuxième fois en dix jours que Gilad Erdan, ambassadeur d’Israël, porte une étoile jaune à l’ONU. « Il y a quatre-vingt-cinq ans, les communautés juives d’Allemagne et d’Autriche ont subi la Nuit de cristal, lance-t-il. Les Israéliens ont subi un autre pogrom il y a cinq semaines. Pourtant, trente-quatre jours plus tard, ce Conseil n’a toujours pas condamné le massacre odieux et planifié de civils israéliens par le Hamas. » Dans la salle du Conseil de sécurité, à New York, il siège à un bout de la table en C, sans un regard vers celui qui est assis à l’autre bout, l’ambassadeur de Palestine. Riyad Mansour vient d’évoquer la « punition collective flagrante infligée à tout un peuple » et « l’apartheid, le nettoyage ethnique et le génocide » qu’Israël pratiquerait sur les Palestiniens.
À l’ordre du jour de cette 9 472e réunion, le 10 novembre, figurait l’exposé de la situation humanitaire catastrophique dans les hôpitaux de Gaza. Il a fallu écouter l’ambassadeur de Russie, Vassili Nebenzia, s’insurger contre « toute violence à l’encontre de civils, toute attaque visant des bâtiments civils, catégoriquement inacceptables ». Ce qui ne figurait pas à l’agenda, c’était une résolution. En plus d’un mois de guerre, quatre propositions ont été soumises au Conseil de sécurité : une par les États-Unis, une par le Brésil, deux par la Russie. Toutes ont échoué. Qu’attendre quand, parmi les cinq membres permanents disposant d’un veto, figurent la Chine, les États-Unis et la Russie ?
« Pacte avec le diable »
Après les consultations à huis clos, les journalistes abordent les diplomates. « Monsieur l’Ambassadeur, qu’est-ce qui bloque ? » demande l’une au représentant des États-Unis. « Eh bien, on n’est pas d’accord », répond Robert Wood. « La rivalité entre superpuissances fait-elle obstacle ? » demande une autre à l’ambassadeur du Gabon. « C’est un problème », acquiesce Michel Xavier Biang. La Russie a sauté sur l’occasion de nuire à l’image des États-Unis, avec ses deux résolutions de cessez-le-feu, à la formulation inacceptable pour Washington. C’est la traduction de ce que Stephen Schlesinger, historien spécialiste de l’ONU, appelle le « pacte avec le diable ».« En 1945, Franklin Roosevelt a estimé que la Société des nations avait échoué car tous les pays avaient un droit de veto. Donc, il l’a donné à cinq nations puissantes. Chacune vote contre toute action qui affecte ses intérêts, c’est une faiblesse majeure. Mais sinon, il n’y aurait pas d’ONU. » Zhang Jun, l’ambassadeur chinois qui préside le Conseil ce mois-ci, vient d’alerter sur « la nécessité de garantir la sécurité et le bien-être des civils et leur protection, du personnel humanitaire, de l’ONU et des journalistes ». Derrière lui, le cheval de la tapisserie Guernica de Pablo Picasso pleure.
Richard Gowan, de l’International Crisis Group et grand spécialiste de l’ONU, nuance : « L’ONU a deux rôles très différents. Il y a la plateforme politique à New York, et la présence opérationnelle sur le terrain. » Le rideau de verre et d’acier, ses cafétérias avec vue sur l’East River, ses couloirs ponctués de portiques sur lesquels des milliers d’employés collent leur badge, ressemblent à s’y méprendre à une gigantesque bureaucratie à l’utilité douteuse. Mais elle permet d’acheminer de l’aide humanitaire à Gaza et prépare l’après, impuissante. « Je travaille sur l’ONU depuis vingt ans et je n’ai jamais vu une crise secouer le corps diplomatique à ce point, ajoute Richard Gowan. Elle s’ajoute à d’autres, Ukraine, Soudan, Haut-Karabakh… que l’ONU n’a pas su gérer. Et cette crise est au Proche-Orient, au cœur de la mission de l’ONU, de son identité, de son rôle dans le monde. Je n’ai jamais vu un tel pessimisme. Normalement, chacun fait une déclaration, puis tout le monde va prendre un gin tonic. Cette fois, les relations personnelles entre les diplomates occidentaux et les autres sont très tendues. » Elles reflètent le gouffre entre deux blocs.
Tension
Israël considère depuis longtemps être maltraité par l’ONU. « En 1948, l’ONU a été la première organisation internationale à reconnaître la légitimité d’Israël en tant que pays, relate Schlesinger. Mais depuis, en raison de la relation complexe entre Israël et les Palestiniens et des premières guerres entre eux à la fin des années 1940 et 1950, la tension est très élevée. » Ni le Conseil de sécurité, qui compte 15 États, ni l’Assemblée générale, qui regroupe les 193 États membres, n’ont condamné les attaques du Hamas. Le secrétaire général, Antonio Guterres, l’a fait, lui, le 25 octobre : « J’ai condamné sans équivoque les actes de terreur horribles et sans précédent perpétrés par le Hamas en Israël le 7 octobre. » Cependant, il a ajouté : « Il est aussi important de reconnaître que les attaques du Hamas ne se sont pas produites hors de tout contexte. Le peuple palestinien a été soumis à cinquante-six ans d’occupation étouffante. »
Le ministre des Affaires étrangères d’Israël, Eli Cohen, a annoncé qu’il refuserait de rencontrer Antonio Guterres. L’ambassadeur Gilad Erdan a demandé sa démission : « Monsieur le secrétaire général, vous avez perdu toute moralité et impartialité. Quand vous prononcez ces mots terribles, vous tolérez le terrorisme. Je pense que le secrétaire général doit démissionner… Chaque jour où il se trouve ici, à moins qu’il ne s’excuse immédiatement, annule la raison d’être de ce bâtiment. » Toute intervention d’Antonio Guterres empire les choses. Le 6 novembre, dans la salle de presse du quatrième étage, il a déclaré : « Le cauchemar à Gaza est bien plus qu’une crise humanitaire. C’est une crise de l’humanité. Les opérations terrestres des Forces de défense israéliennes et les bombardements continus frappent des civils. En même temps, le Hamas utilise des civils comme boucliers humains et continue à lancer des roquettes sans discernement vers Israël… Toutes les parties doivent respecter leurs obligations en vertu du droit international humanitaire. »
Des propos jugés « obscènes et méprisables » par Anne Bayefsky, avocate et directrice de l’Institut sur les droits humains et l’Holocauste du Touro College, université privée juive de New York. « Appeler le Hamas et le Jihad islamique palestinien à respecter leurs obligations revient à nier ce qui constitue leur raison d’être. Ils sont allés en Israël pour tuer des Juifs, des bébés, des mères, des grands-mères, des handicapés et les prendre en otage. Ils ciblaient des civils. Suggérer qu’ils pourraient avoir la moindre intention de respecter le droit international humanitaire revient à passer sous silence qui ils sont, leurs ambitions génocidaires. » Pour elle, ce qui se déroule à l’ONU n’est que la poursuite de la campagne, lancée dès 1947, contre Israël par les pays arabes et l’Union soviétique. « L’ONU a été construite sur les cendres du peuple juif. Il y a un engagement, dans la Charte et la Déclaration universelle des droits de l’homme, à mettre fin au fléau de la guerre et aux atrocités, développe-t-elle. D’après l’article 51, chaque État membre a droit à la légitime défense jusqu’à ce que l’ONU rétablisse la paix et la sécurité. Les pays arabes et les Soviétiques ont donc compris que pour obtenir la défaite d’Israël il fallait s’adapter au cadre de l’ONU. » En 1975, la résolution « Le sionisme est une forme de racisme » de l’Union soviétique passe à l’Assemblée générale. Elle est annulée en 1991, mais l’idée revient lors de la conférence de Durban, en 2001, contre « le racisme et la xénophobie ». Dans la déclaration finale, un seul pays est nommé : Israël. « Nous sommes préoccupés par le sort du peuple palestinien sous occupation étrangère », note l’article 63.
Incitations à la violence
Certains militants ajoutent que l’ONU est influencée par ses multiples agences et ONG au Proche-Orient. L’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA), qui fournit de l’aide humanitaire, éducative et médicale, compte 30 000 employés, dont beaucoup sont eux-mêmes réfugiés. Des ONG israéliennes les accusent d’être pro-Hamas. Anne Herzberg, avocate chez Monitor, rappelle qu’après la guerre de 2014 à Gaza l’ONU a émis un rapport sur plusieurs sites, dont des écoles de l’UNRWA, utilisés pour entreposer des armes. « Qu’ont-ils fait pour que cela ne se reproduise pas ? Les terroristes tirent de là, ce qui entraîne des tirs de riposte potentiels d’Israël. Et 25 % des roquettes tombent à Gaza », détaille-t-elle.
Récemment, selon l’ONG IMPACT-se, quatorze employés de l’UNRWA, dont des professeurs, ont posté des messages saluant les attaques du Hamas. « Quelle vision splendide ! » a écrit l’une, sous une vidéo montrant des voitures en feu après un tir de roquette en Israël. L’ONG a aussi recensé des cas d’incitations à la violence en classe. Hillel Neuer, directeur de l’ONG UN Watch, a témoigné lors d’une audience sur le sujet au Capitole, à Washington. « L’UNRWA nie complètement le problème. Le problème, ce ne sont pas les publications sur Facebook, mais le fait qu’ils aient des professeurs qui glorifient les attaques terroristes. Pourquoi les emploient-ils ? Cela interroge sur la société palestinienne. L’UNRWA ne peut pas dire qu’il ne peut rien faire. » Neuer suggère de les recruter ailleurs. Son témoignage au Congrès vise à influencer le gouvernement de Joe Biden, qui a donné plus de 371 millions de dollars à l’UNRWA cette année.
Tolérance zéro
Juliette Touma, directrice de la communication de l’UNRWA, nous écrit que l’office « prend au sérieux les allégations concernant le comportement du personnel et enquêtera ». Elle ajoute que « tenter d’orienter les discussions vers les opinions présumées d’une vingtaine de personnes parmi les 30 000 employés de l’UNRWA est extrêmement préjudiciable », et que « l’UNRWA pratique une tolérance zéro à l’égard du racisme ». Enfin, elle rappelle aussi que, parmi les victimes de Gaza, figurent des employés de l’UNRWA. Le lundi 13 novembre, le drapeau était en berne pour honorer ces 101 morts.
Violations du droit international
Israël a beau se dire mal-aimé par l’ONU, d’autres le voient comme le chouchou intouchable des Américains. « Les États-Unis ont toujours vu en Israël la seule démocratie au Proche-Orient et la défendent depuis des décennies », souligne Schlesinger. Michael Lynk, professeur de droit à l’université Western (Ontario, Canada), a été rapporteur spécial sur les droits humains dans les Territoires palestiniens de 2016 à 2022. Il détaille : « En 2016, le Conseil de sécurité a affirmé que l’annexion de Jérusalem-Est par Israël était illégale. Israël n’a pas obéi. Israël a été cité dans huit résolutions disant que les colonies constituaient “une violation flagrante du droit international”, et il a continué à en construire. Lors des trois précédentes attaques israéliennes contre Gaza, le Conseil des droits de l’homme des Nations unies a chargé des commissions d’enquête internationales indépendantes d’examiner les allégations selon lesquelles des crimes de guerre auraient été commis par Israël, le Hamas et d’autres groupes armés palestiniens. Dans chaque rapport, Israël a été cité comme étant susceptible d’en commettre. »
Depuis 2017, tous les trois mois, un rapport est transmis au Conseil de sécurité sur la construction de colonies, qu’Israël est censé arrêter. « Dans les 27 rapports, le secrétaire général a constaté qu’Israël n’obéissait pas », conclut-il. Ce nombre élevé révèle autre chose. « Certes, les Israéliens savent que les États-Unis les couvrent au Conseil de sécurité et qu’ils peuvent ignorer les critiques de l’ONU, analyse Richard Gowan. Mais aucun pays n’est soumis à un tel contrôle. » Depuis 2015, selon UN Watch, l’Assemblée générale a adopté 140 résolutions contre Israël, et 68 contre d’autres pays. C’est aussi le seul pour lequel un point spécial, permanent, figure à l’ordre du jour du Conseil des droits de l’homme.
Imparable
Tout cela traduit un équilibre géopolitique inéluctablement défavorable à Israël. L’Assemblée générale comprend les 22 pays de la Ligue arabe, les 56 de l’Organisation de la coopération islamique, et le « Groupe des 77 », aujourd’hui 133 pays, soit les deux tiers des membres, anciens « non-alignés », dont la Chine. Le résultat est imparable. Le 27 octobre, l’Assemblée générale a adopté une résolution de la Jordanie demandant une « trêve humanitaire immédiate » : 120 pays ont voté pour (dont la France), 15 contre, et 45 se sont abstenus. « La majorité des pays non occidentaux se range par défaut du côté des Palestiniens, décrit Richard Gowan. Je ressens, chez des diplomates, un véritable choc et une vraie répugnance face à ce qu’a fait le Hamas le 7 octobre. Mais beaucoup estiment que c’est la conséquence de décennies lors desquelles Israël a refusé leurs droits aux Palestiniens. »
L’histoire immédiate joue aussi. « Beaucoup ont appuyé des initiatives de l’Occident condamnant la Russie et soutenant l’Ukraine, ajoute Richard Gowan. Et beaucoup, dont les pays arabes, demandent :“Nous avons mis en danger nos relations avec les Russes pour vous, pourquoi ne faites-vous pas la même chose pour nous, en faveur des Palestiniens ?” Aussi les diplomates européens disent qu’ils ne se risqueront pas à proposer des résolutions sur l’Ukraine dans un avenir proche à l’Assemblée générale, car le niveau de soutien à Kiev serait au plus bas. » La crise traversée par l’ONU est aussi le reflet de celle qui agite le monde.